Daniel Cavalcante Silva

Daniel Cavalcante Silva

O Direito de Discordar

Perfil: Advogado e sócio do escritório Covac Sociedade de Advogados, Professor, Membro do Grupo de Pesquisa em Finanças Públicas no Estado Contemporâneo (GRUFIC), Membro Honorário da Associação Internacional dos Jovens Advogados (AIJA), MBA em Direito e Política Tributária, Mestre em Direito e Políticas Públicas.

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O Sistema Federativo e a Forma Dispendiosa de Governar

Daniel Cavalcante Silvaqua, 29/08/2012 - 12:07

A Federação constitui um tipo de Estado composto que é divisível em partes internas e que são unidas entre si por um vinculo de sociedade. Grande quantidade de países admite esta solução, a começar pelos Estados Unidos da América com sua Lei Magna de 1787.

Sob o ponto de vista conceitual, pode-se chegar à seguinte definição do Estado Federal: “o Estado Federal é uma organização, formada sob a base de uma repartição de competências entre o governo federal e os governos estaduais, de sorte que a União tenha a supremacia sobre os Estados-Membros, e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional.” (FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7ª Ed., São Paulo: Editora Saraiva, 1995, pág. 262.)

A vocação histórica do Brasil para o federalismo surgiu, principalmente, em virtude das próprias condições geográficas do país, pois a imensidão territorial e as condições naturais obrigaram a descentralização, que é base do regime federativo. A causa social da origem do federalismo é a própria imensidão territorial, obrigando a descentralização de governo, a fim de manter a pluralidade das condições regionais e o regionalismo de cada zona, tudo integrado na unidade nacional do federalismo.

Durante o período histórico da dominação portuguesa, o Federalismo decorreu a partir de uma criação social que correspondia às aspirações descentralizadoras, a exemplo da Guerra dos Farrapos, Revolução Praieira, Confederação do Equador, entre outras. A sufocante asfixia administrativa portuguesa passou a ser um perigo à própria unidade nacional. Em razão disso, o Império deu origem aos Atos Adicionais que outorgavam autonomia a certas coletividades integrantes do governo, como os Conselhos-Gerais, entre outras. Foi com essa estrutura que as províncias viveram durante a longa existência dos dois reinados, até a Revolução de 1889, transformando-as em Estados-Membros.

Desta feita, a Constituição Federal de 1891, em seu art. 63, instituiu que cada Estado-Membro reger-se-ia pela Constituição e pelas leis que adotar, respeitados os princípios constitucionais da União. A Federação, então, pressupunha a existência de várias ordens jurídicas autônomas e harmonicamente independentes, como ocorre hoje em dia.

Amiúde o desenvolvimento histórico do Federalismo no Brasil, a Constituição de 1988 inovou ao estabelecer o pacto federativo, tradicionalmente feito pelos Estados-Membros, criando a União e incluindo os Municípios. Ao incluir os Municípios, foi propiciada a autonomia político-administrativa destes, consagrando-os no elenco de entes federados.

O regime federativo constitui uma forma de Estado de grande importância no mundo moderno, daí resultando sem dúvida a vitalidade do vínculo de atribuições de competências. Verifica-se, por conseqüência, a diversidade da organização que se efetua no regime federativo em vários países, sem desmantelo da sua técnica, antes atendendo às necessidades dominantes em uma determinada época.

Para o cumprimento dos fins do regime federativo, é indispensável que se estabeleça uma divisão ou uma repartição de competências entre a União e os Estados-Membros para que não se processem conflitos desagregadores do regime e a ruína do aparelhamento administrativo. Daí a importância da ordem jurídico-constitucional das competências.

Entenda-se por competência a capacidade jurídica de uma corporação pública ou ente federado para agir. Em que pese a gama de competências atribuídas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, uma das mais importantes competências diz respeito ao poder de tributar. Eis que surge o que convencionamos a chamar de Federalismo Fiscal.

O Federalismo Fiscal pressupõe a atribuição aos entes federados de competência tributária suficiente para propiciar arrecadação tributária adequada para o cumprimento de suas atribuições, obedecendo aos anseios e peculiaridades de cada região.

Pela atribuição de competência divide-se o próprio poder de instituir e cobrar tributos. Entrega-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios parcelas do próprio poder de tributar. A faculdade de instituir tributo passa pelo princípio do Poder-Dever, atribuído pela Constituição, para que determinado ente da Federação possa instituir certo tributo.

A técnica de atribuição de competência é de grande importância porque tem a virtude de descentralizar o poder político, mas tem o inconveniente de não se prestar como instrumento para a minimização das desigualdades econômicas entre os Estados e os Municípios. Além disso, torna dispendiosa a forma de governar o país, conquanto não há um controle da relação entre receita e despesa, o que causa déficit nas contas públicas.

Ressalta-se que a fragmentação partidária em nosso país, provocada não apenas pela heterogeneidade estrutural da sociedade, mas também pela permissiva legislação eleitoral, somando-se com o fato de que Estados e Municípios constituem um poderoso fator potencial de descontrole do déficit público devido ao seu grande peso dentro do setor público, são fatores que agregam à forma dispendiosa de governar o país.

Eis que surge também a “guerra fiscal” entre os Estados, mediante a manipulação do ICMS e a concessão de benefícios disfarçados em forma de empréstimos subsidiados e até participações acionárias. A “guerra” deflagrada, sob os auspícios do federalismo, tem óbvias vantagens, como a localização de mercado e a infra-estrutura social e econômica dos Estados em relação aos menos desenvolvidos, o que torna dispendiosa a administração.

Não se pode olvidar que, ao Estado pobre, em cujo território não é produzida, nem circula, riqueza significativa, de nada valeriam todos os tributos do sistema sem a justa distribuição de riquezas. Por isto é que se fez necessária também a distribuição de receitas tributárias. Pela distribuição de receitas, o que se divide entre a União, Estados e Municípios é o produto da arrecadação do tributo por uma delas instituído e cobrado.

Na verdade, existem duas formas de participação de uma pessoa política no produto da arrecadação de outra: a direta e a indireta. A forma direta impõe uma relação simples. Exemplo: os Municípios fazem jus a 25% do ICMS do Estado arrecadado em seus territórios. A forma indireta impõe uma relação complexa: são formados por fundos aos quais afluem parcelas de receitas de dados impostos. Depois, são rateados entre os partícipes beneficiários segundo critérios legais preestabelecidos.

Por outro lado, tendo à União sido reservada parcela maior da competência tributária, os Estados-Membros e os Municípios, todavia, participam do produto da arrecadação de diversos impostos federais. No entanto, a técnica de distribuição de receitas tem o inconveniente de manter os Estados e os Municípios na dependência do Governo Federal, a quem cabe fazer a partilha das receitas tributárias mais expressivas.

O problema tende a agravar ainda mais se o Governo Federal aprovar a comentada reforma tributária, o que concentrará ainda mais o poder de tributar nas mãos da União, logrando aos Estados e Municípios o ônus de viver em constante “negociação política” com o Governo Federal. 

Na verdade a questão não se subsume ao centralismo fiscal, mesmo porque não haveria como gerir e administrar concentradamente diante das peculiaridades de um país tão heterogêneo e de dimensões físicas e populacionais tão grandes.

O grande desafio para a federação brasileira passa a ser, portanto, como conciliar a descentralização fiscal, maior ou menor, com os objetivos nacionais e racionais da política econômica. Esse é um problema ainda não equacionado. O que tem que acabar urgentemente é a sangria desatada criada historicamente pela União, que age como uma espécie de “emprestadora de última instância de Estados e Municípios em situação de falência”, acabando, por conseguinte, com o comportamento fiscal permissivo.

O diagnóstico parece se traduzir em medidas conciliadoras, no entanto, sem perder o vigor fiscal, aperfeiçoando o sistema federativo fiscal e dando ênfase aos mecanismos de controles fiscais. O exemplo disso está esculpido no art. 160 da Constituição, que veda à União Federal a “negociação política” na entrega das receitas cabentes a Estados e Municípios, sob as penas da lei, providência de resto salutar, pois o Governo Federal sempre usou o processo de entrega dessas parcelas para obter vantagens políticas e, quem sabe, econômicas, favorecendo a corrupção e em benefício de uns poucos.

O federalismo fiscal brasileiro projeta o quadro geral da economia do país, da sociedade e do sistema político. A política do atual Governo Federal em relação à questão federativa tem, de fato, procurado enfrentar os problemas mais candentes, embora dentro de uma estratégia de ação gradual, relativamente prudente e mais custosa do ponto de vista financeiro.

Enfim, a federação brasileira, diferentemente do que acontece com outros países, aparenta ser inconclusa, mas exibe traços de razoável estabilidade. É por esse motivo que o federalismo fiscal é sempre invocado na defesa de interesses localizados e de políticas públicas de impacto regionais.

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